Jan Pospisil und Ursula Werther-Pietsch diskutieren den ambivalenten Umgang der Entwicklungszusammenarbeit mit der Frage der Staatlichkeit in der ÖFSE-Publikation „Staat und Entwicklung„. Katrin Aiterwegmair fasst den geschichtlichen Aufriss zusammen.
Die Rolle des Staates im Wandel der Zeit
Die Diskurse zu Staatlichkeit in der Entwicklungszusammenarbeit unterliegen einem starken historischen Wandel. Die AutorInnen konstatieren eine Erosion der staatlichen Souveränität in der heutigen postmodernen Gesellschaft. Die rechtliche Grundlage der Staaten bildet das Völkerrecht der Vereinten Nationen. Die damals festgelegte Universalität des Staates entspricht aber nicht mehr der heutigen „fragmentierten Globalisierung“, in der eine neue Vielfalt an Rechtssystemen und globalen AkteurInnen entsteht. Das Völkerrecht muss diesen Entwicklungen Rechnung tragen, indem es vom zentralen Schlüsselbegriff Staat abweicht und stattdessen die diesem zu Grunde liegenden Gemeinschaftswerte, wie Frieden und Sicherheit, stärkt, so Pospisil und Werther-Pietsch.
In den Anfängen der Entwicklungspolitik, im Zeitalter der Entkolonialisierung, nahm die Staatlichkeit eine zentrale Rolle ein. Die Unabhängigkeit konnte nur über die staatliche Anerkennung im Rahmen des Völkerrechts der Vereinten Nationen erreicht werden. Dies führte dazu, dass die Vielfalt an politischen Formen auf eine einzige reduziert wurde. Ein weiterer Grund für den Ruf nach einem starken Staat war das bis in den 70er-Jahren herrschende Modernisierungsparadigma. Doch die staatlich induzierte „nachholende Entwicklung“ blieb aus und so wandte man sich von der Modernisierungstheorie und damit von der Rolle des Staates ab. Die entwicklungspolitischen Bestrebungen wurden folglich auf Armutsbekämpfung und Sicherung der Grundbedürfnisse reduziert.
Mitte der 80er-Jahre fand eine Trendumkehr statt. Die Wissenschaft beschäftigte sich erneut mit schwacher Staatlichkeit. Grund dafür war vor allem die Suche nach den Ursachen für die gescheiterten Entwicklungsbemühungen. So forderte die Weltbank eine Rückbesinnung auf die Frage nach staatlicher Lenkung und effizienter öffentlicher Institutionen. Dies waren die Vorläufer des Konzepts von „Good Governance“, welches Mitte der 90er-Jahre einen Boom erlebte. Das von der Weltbank formulierte Ziel des „Institution-Building“ wurde von den bilateralen Gebern um Menschenrechtsfragen und Demokratisierung erweitert und so zunehmend politisiert. Diese Ziele standen jedoch im Kontrast zur damaligen Realität, die von Staatszerfallsprozessen geprägt war (Sowjetunion, Jugoslawien, Westafrika, Somalia, Ruanda). So wurde das „Institution-Building“ vom „State-Building“ abgelöst.
Gescheitert, fragil oder wenig widerstandsfähig?
Die Problematisierung schwacher Staatlichkeit entstammt der US-amerikanischen Sicherheitspolitik. 1992 wurde dort der Begriff „Failed States“ eingeführt und die staatliche Souveränität in Abstufungen bewertet. Die damit implizierte Aufgabenstellung des „nation-buiding“ oder gar „nation-saving“ untergräbt das bislang hochgehaltene völkerrechtliche Prinzip der Souveränität. Die praktischen Schwerpunkte dieser Periode liegen im Aufbau von staatlichen Kernsektoren und Institutionen, Rechtsstaatlichkeit, Dezentralisierung, Demokratisierung und politischen Wettbewerb. Mit der Jahrtausendwende werden schwache Staaten zu einer Hauptbedrohung in den Sicherheitsdoktrinen Europas und der USA deklariert. Ab den Jahren 2004/05 wird anstatt „Failed State“ zunehmend der Begriff „Fragilität“ gebräuchlich, da dieser weniger wertend ist und die Komplexität von Konflikten über staatliche Grenzen hinweg berücksichtigt. In fragilen Staaten werden Missionen des „Peacekeeping“, „Peacebuilding“ und „Statebuilding“ durchgeführt. In den letzten Jahren setzte das Development Assistance Commitee (DAC), dem statischen Konzept ein dynamisches entgegen: „Resilience“. Darin ist auch die Möglichkeit von Staaten, mit Veränderungen umzugehen, enthalten. Der Zugang nähert sich erneut der Soziologie. Er ist ganzheitlicher und greift die Frage nach den multiplen Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft auf.
Problemfelder der Praxis
Nach der historischen Analyse bilanzieren die AutorInnen die Herausforderungen und Widersprüche in der Praxis. Grundlegend bemängeln sie die fehlende Koordination der entwicklungspolitischen AkteurInnen, welche auf unterschiedliche Zugänge und Ziele zurückzuführen ist. Ein weiteres fundamentales Problem stellt die mangelnde Kapazität des Staates dar, Entwicklungsprozesse zu steuern und Prioritäten vorzugeben, obwohl dies entsprechend international verbindlicher entwicklungspolitischer Grundprinzipien seine Aufgabe wäre.
Weitere Problemfelder eruieren aus den Widersprüchlichkeiten entwicklungspolitischer Interventionen:
1. Schnelle und effektive humanitäre Hilfe vs. der Etablierung nachhaltiger Strukturen für die Erbringung staatlicher Leistungen
2. Direkte Unterstützung der Zielgruppen durch Projektarbeit (schneller und billiger) vs. Unterstützung des Staates (teurer und langsamer)
3. „Reißbrettgeplante“ Demokratisierung vs. Stabilisierung des politischen Systems
4. Etablierung eines Post-Konflikt-Systems: Aufarbeitung der gewaltsamen Geschichte („Transitional Justice“) vs. historische Legitimierung des Staatswesens
5. Peacebuilding und Konflikttransformation (kurzfristig) vs. State-Building (langfristig)
6. Geopolitische Bedenken vs. endogene Interessenslagen (z. B. Irak, Afghanistan, Somalia)
Den hier angeführten widersprüchlichen Problemfeldern begegnen die AutorInnen mit einem Hinweis auf die Komplexität und Individualität fragiler Situationen, welche einen flexiblen Umgang in den spezifischen Kontexten erfordern. Sie begrüßen den Wandel zum „Resilience“-Begriff, da er der Prozesshaftigkeit der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft Rechnung trägt. Dennoch ist die praktische Umsetzung dieses Konzepts noch kaum erprobt. Sie „bildet eine der zentralen Herausforderungen gegenwärtiger entwicklungspolitischer Praxis“, so Pospisil und Werther-Pietsch.
Die Autorin ist Mitglied des online-Redaktionsteams des Freire Zentrums.
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