In einer vierteiligen Serie gibt die Autorin einen Überblick über
Mechanismen, Durchsetzung und Risiken von Privatisierungen. Teil III: Risken von Privatisierungen.
Die angeführten Argumente für die Beteiligung des Privatsektors an der Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen sind ernst zu nehmen und auf ihren Gehalt zu prüfen. Die Praxis zeigt, dass damit auch bedeutende Risken verbunden sind. Einige zentrale Risken werden in der Folge erläutert.
Armut
Das Argument, dass private BetreiberInnen den Zugang und die Qualität der Dienstleistungen für arme Bevölkerungsgruppen verbessern, stimmt unter der Voraussetzung, dass die diesbezüglichen Investitionen auch für das Unternehmen profitabel sind. Dies trifft aber genau für arme Gruppen zumeist nicht zu. Die Versorgung ist tendenziell wenig rentabel z. B. für Menschen, die auf dem Land leben, weniger konsumieren und eine geringe Kaufkraft aufweisen.
Profitabel sind Mittelklasse-Zielgruppen in urbanen Gegenden, daher gilt das Interesse privater BetreiberInnen diesen Gruppen. Die Versorgung von armen Gruppen und Gebieten wird vernachlässigt oder bleibt dem Staat überlassen. Die Entscheidung, Leistungen für arme Gruppen zu erbringen, kommt nicht vom Markt, sondern ist eine politische.
Das "Rosinenpicken" der privaten BetreiberInnen führt jedoch dazu, dass verlustbringende Bereiche nicht mehr durch Quersubventionierung der gewinnbringenden finanziert werden können und das öffentliche Budgetproblem verstärkt werden kann. Es gibt keine empirische Evidenz, dass Subventionen für arme Gruppen bei privater Bereitstellung besser funktionieren als öffentliche.
Budgetauswirkungen
Die Annahme, dass öffentliche Ausgaben nach einer Privatisierung eingespart bzw. Einnahmen erhöht werden, muss nicht zutreffen. Auch nach Privatisierungen fallen häufig Subventionen an bzw. werden bedeutende Steuervorteile gewährt.
Öffentliche Mittel aus unterschiedlichen Quellen werden oft direkt oder indirekt als Unterstützung für private Betriebe verwendet. Die Preissetzung für zentrale Dienstleistungen ist gerade in Entwicklungsländern oft ein schwieriger Balanceakt: In der Dominikanischen Republik sind die Strompreise nach der Privatisierung um 51 Prozent gestiegen. Die Regierung wollte 80 Prozent davon abfangen und nur 20 Prozent an die KonsumentInnen weitergeben. Diese Subvention kostete der Regierung 5 Mio. US-$ pro Monat, das Geld dafür war aber nicht vorhanden, Zahlungsrückstände in Höhe von 100 Mio. US-$ waren die Folge. Die private Firma schaltete daraufhin wiederholt den Strom ab, teilweise bis zu 24 Stunden, auch in Krankenhäusern, Schulen und Unternehmen. Daraufhin weigerten sich viele KonsumentInnen, die Rechnungen zu bezahlen.
Budgetüberlegungen versus Versorgungssicherheit
Öffentliche Gebietskörperschaften führen Privatisierungen oft aus Budgetüberlegungen und Budgetnöten durch. Private BetreiberInnen sind an möglichst hohen Gewinnen interessiert, d. h. je höher der Endpreis ist, den sie den EndverbraucherInnen verrechnen können, desto höher wird der zu verhandelnde Kaufpreis sein zu Lasten der VerbraucherInnen, was gerade in Entwicklungsländern besonders problematisch ist. In Budapest ging die Konzession für Wasserversorgung an die Firma, die mehr Geld bot, jedoch höhere Endpreise als die MitbieterInnen hatte.
Erfahrungsgemäß verrechnen private BetreiberInnen zumeist höhere Preise als öffentliche, so liegt sogar im gut organisierten Frankreich der Preisunterschied bei der Wasserversorgung bei 13 Prozent. In Ungarn haben sich die Preise nach der Privatisierung der Wasserversorgung verdreifacht.
Wettbewerb zwischen Regierungen statt AnbieterInnen
Statt Wettbewerb zwischen privaten BetreiberInnen entsteht oft Wettbewerb zwischen Regierungen. Die Regierungen sehen sich zunehmend einer sehr eingeschränkten Anzahl an internationalen InvestorInnen gegenüber, die im Infrastrukturbereich tätig sind und die auch untereinander vernetzt sind. Es besteht die Gefahr, dass Regierungen einander mit den besten Konditionen und Konzessionen für private InfrastrukturanbieterInnen überbieten.
Bei der privaten Wasserversorgung etwa kontrollieren zwei große französische Unternehmen (Vivendi/Veolia und Suez-Lyonnaise) über 50 Prozent des Weltmarktes. Auch in anderen Infrastruktur-Bereichen liegt eine sehr hohe Konzentration vor.
Risikoübertragung
Bei einigen der beschriebenen Privatisierungsmethoden wird die Risikoübernahme durch private InvestorInnen als zentrales Argument verwendet. Durch das erwähnte Machtungleichgewicht wird diese Übertragung in der Praxis jedoch oft stark eingeschränkt.
Häufig angewandt werden so genannte Power Purchasing Agreements PPA. Hier garantiert der Staat z. B. bei der Elektrizitätsversorgung dem privaten Betreiber die Abnahme
– einer bestimmten Menge eines Produktes (z. B. Energie, üblicherweise die Gesamtproduktion);
– für einen bestimmten Zeitrahmen (der manchmal mehr als 30 Jahre beträgt);
– zu einem bestimmten Preis in einer ausländischen Währung, z. B. US-$.
Damit übernimmt der Staat sowohl das Nachfrage-, als auch das Preis- und das Währungsrisiko. Bei einer sinkenden Nachfrage muss die gleiche Menge abgenommen werden. Bei einer Abwertung der lokalen Währung muss der Staat die höheren Kosten tragen.
Andere Privatisierungsvereinbarungen enthalten z. B. Rendite- oder Gewinnspannengarantien. Wenn private InvestorInnen einen Teil des Risikos übernehmen, steigt damit auch das Risiko ihres Ausstiegs aus dem Vertrag. Genau das können sich aber die meisten öffentlichen Stellen nicht leisten. Erstens haben sie selbst die Kompetenz der Dienstleistungserbringung verloren, zweitens sind meistens so schnell keine private ErsatzanbieterInnen zur Stelle, die die Kosten und das Risiko zu übernehmen bereit sind, vor denen sich die Konkurrenz soeben gedrückt hat. Die Praxis sieht daher oft so aus, dass die privaten InvestorInnen Nachbesserungen der Verträge und Konzessionen mit der Exit-Drohung durchsetzen und eine Kosten- und Risikoverlagerung zum Staat oder der Kommune die Folge ist.
Lesen Sie am 15. August 2005, im vierten und letzten Teil, die Fortsetzung: Risken von Privatisierungen.
Die Autorin ist Mitarbeiterin der ÖFSE im Bereich Internationale Entwicklungspolitik/Entwicklungszusammenarbeit, Weltwirtschaft und Armutsbekämpfungsstrategien.
